宏观政策如何加速释放农民工消费需求？

农民工数量庞大，是我国重要的就业主体，也是稳就业政策的重点关注对象。2023年上半年中国就业形势整体向好，其中农民工就业形势的改善最为显著。从数量看，2023年上半年外出务工农民工人数同比增3.2%，是2013年以来的次高点（仅低于2021年一季度）。从失业率看，2023年7月外来农业户籍人口城镇调查失业率降至4.8%的低位，较2月高点下降1.2个百分点，较城镇总体的调查失业率低0.5个百分点；初中及以下学历失业率从2月的5.7%降至6月的4.4%，而农民工人群中低学历的占比更高。

本文重点关注农民工群体的特征，就业复苏的持续性，以及政策如何着手释放农民工消费潜力。

我国农民工人数接近三亿，在全国就业人员中占比超四成，在非农从业人员中占据半壁江山。尽管农民工没有城镇户籍、受教育程度偏低，但普遍吃苦耐劳，这些特殊之处使农民工就业的行业结构与城镇整体存在差异：农民工更多从事制造业和建筑业，更多从事接触性，而非高技术服务业。

2020至2022年间，农民工就业压力偏大。一方面，国内经济下行压力较大，城镇新增就业岗位减少，农民工找工作难度提升，也影响其就业意愿。另一方面，疫情对线下经济活动产生影响，农民工的活动半径明显减小。2020至2022年农民工显性就业压力偏大，外出农民工流动情况所反映的隐性就业压力更甚。我们测算，如果将返乡隐性失业的260万人考虑在内，2022年外来农业户籍人口的潜在失业率可能更高。农民工就业形势低迷，同时抑制着农村居民的消费。外出务工工资是农村居民重要收入来源，但过去三年农民工就业景气度低迷，拖累农村居民收入增速，并在一定程度上抑制其边际消费倾向，延缓农村消费结构升级的趋势。

2023年农民工就业的恢复具备持续性。在经济恢复过程中，更多农民工进城务工，弥补城镇劳动力的供需缺口。2023年二季度，外来农业户籍人口调查失业率的均值同比下行1个百分点至5.0%，若将“超额”进城务工的55万农民工考虑进内，失业率将进一步下行0.3个百分点。农民工就业形势由弱转强，主要得益于三个方面：1）第三产业对经济带动突出，这是吸纳农民工就业的主力；2）建筑施工需求回升，对农民工就业逐步由拖累转为支撑；3)“保持制造业占比稳定”诉求下，制造业劳动力需求有企稳苗头。我们认为，年内经济复苏的势头还将持续，服务业依然是其中最重要的带动力量，因而农民工就业的恢复具备一定持续性。

农民工群体有望成为扩大国内消费需求的重要支点。然而，从就业恢复到收入增长，从收入增长到消费增加之间，仍然存在“转换”的困难与时滞。2023年上半年，农民工就业景气度回温，已对消费产生一定推动。但农村居民消费结构有待进一步优化，消费潜力还未充分释放。宏观政策可以为农民工群体消费需求的释放提供“加速度”。短期内，需促进经济环比增长动能修复，推行“以工代赈”，破除就业歧视，巩固农民工就业恢复势头，促其增收；同时，出台针对性农民工的消费补贴刺激政策，设立覆盖农民工群体的住房专项保障基金，提振消费意愿。更深层次的问题在于，农民工兼具“二元”身份，天然抑制其自身的消费水平。中长期看，宏观政策需解决农民工消费“两头不沾”的问题，可着眼于增强农民工就业的稳定性、提升农民工社保覆盖质量，完善农民工市民化的成本分摊机制几方面。

对当地政府而言，户籍人口增加的背后是城市运营成本的提升。会增加地方政府在基础设施建设、社会保障、公共管理、公共教育、卫生、住房等方面的成本，却难以带来短期可见的经济效益。也正因此，地方政府发力基建而非消费“稳增长”的动力更强。即便有改革户籍制度、吸引人口流入的诉求，地方政府也更倾向于给能创造更多价值的高学历毕业生，而非农民工以当地户籍。学术研究中，对农民工市民化过程中政府成本的测算结果集中在人均3~8万元之间， 社会总成本的测算结果集中在人均5~15万元之间。其中，一二线城市农民工市民化的成本高于三四线城市，沿海地区高于内陆地区。

站在经济效益和社会公平的中长期角度，中央政府有必要也正在推动农民工向新市民的转化。但其中的难点在于，农民工市民化的成本分摊机制有待进一步完善，需明确“中央财政-流入地财政-流出地财政-农民工个人”的权责。其中，中央财政可以根据接纳农民工落户的人数给予地方政府专项补助支持，流入地政府可按照农民工工作年限及技能给予补贴，流出地政府亦需支持农民工自愿有偿退出土地承包。（财富中文网）

作者钟正生为财富中文网专栏作家，平安证券首席经济学家

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编辑：刘兰香