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贸易战中的秘密武器：美国外资投资委员会

骆杰峰 2020-10-25

该机构能够以国家安全的名义，阻止或解除外国对美国资产的收购。

今夏，特朗普政府下令让备受欢迎的社交媒体应用TikTok出售其美国业务，再次推动了中美贸易摩擦的升级。这一冲突也让包括喜欢假唱的青少年及其父母在内的很大一部分公众认识了一个名为美国外资投资委员会（CFIUS）的秘密机构。该机构能够以国家安全的名义，阻止或解除外国对美国资产的收购。

在TikTok向美国投资者以及甲骨文和沃尔玛等公司组成的联盟出售其部分控制权方面，CFIUS对于拟定交易有最终批准权。CFIUS曾几何时只是华盛顿监管体系中一个不起眼的小机构，但它的权力和影响力在最近几年迅速扩张。国会提升了该组织的权力，并将其作为在这场科技竞赛中用于对付中国和其他竞争对手的一个工具。其不断扩张的管辖范围可以重新定义外国公司与美国政府之间的关系。但TikTok的故事也会引发评论家的强烈抵制，因为在他们看来，CFIUS是裙带资本主义的强大工具。

插图：Sam Island

CFIUS由福特总统成立于1975年，目的是保护原油和军火等战略性行业不受外国的控制。数十年以来，该机构出镜的机会寥寥无几。前司法部国家安全律师、现Miller & Chevalier律所律师布莱恩•弗雷明认为，奥巴马和特朗普政府在2009-2017年期间每年阻止的交易不超过1件。

然而，在特朗普政府时期，这个节奏加速了。2018年，CFIUS叫停了中国蚂蚁金服收购转账服务公司MoneyGram的交易，而且阻止了新加坡博通公司收购芯片巨头高通的举措。同一年，国会通过了《外国投资风险评估现代化法案》(FIRRMA)。该法案不仅增加了CFIUS的执行权力，同时还赋予了该机构保护美国消费者数据的新权力，例如TikTok及其中国母公司字节跳动所搜集的数据。

FIRRMA法案的颁布则引发了CFIUS的频频出手。《华盛顿邮报》称，该机构仅在今年一年便发起了数十个调查，且评估流程是高度保密的。一些调查追溯性地审查了数年前完成的交易：例如，对TikTok的调查则源于字节跳动2017年收购洛杉矶一家名为Musical.ly的交易。

CFIUS由9家联邦机构的负责人构成，其统领是美国财政部部长。只要涉嫌国家安全问题，该机构就可以干预任何涉及外国投资者的交易，这个理由可以延伸至几乎任何交易。尽管像TikTok和腾讯微信这样的社交媒体平台一直是该机构近期最明确的目标，但其他行业也进入了他们的视野。律所Fox Rothschild LLP（该公司接手的CFIUS工作有所增加）国际贸易工作组联席主席内维那•斯密徳基斯卡称，与中国有着诸多往来的移动游戏行业可能会成为下一个审查对象。

斯密徳基斯卡和其他人认为，CFIUS的评估极其容易受到政治影响。那些打着民族主义幌子的国会成员便可以利用CFIUS来阻碍交易或追溯性地解除交易。一些美国公司也曾敦促决策者，要求CFIUS调查其竞争对手。

决策者说，在这个新环境下，各大公司正采取更多的措施来规避CFIUS的审查。一些可能会对交易进行重构，让外国投资者在其中仅扮演被动角色，而不参与董事会或高管层。其他公司可能会直接拒绝中国投资。在某些交易中，各大公司在得知CFIUS有可能会向总统做出负面建议之后，不动声色地取消了计划的交易。如果各大公司认为CFIUS的举措过于随意或严厉，他们可以诉诸法律，但这也并非是长久之计。仅有一家公司围绕CFIUS命令将其告上了法庭，但法庭在结案时并未对基本诉求作出裁决。在国家安全问题上，美国法官通常会尊重行政部门的意见。

这种尊重，再加上CFIUS不断扩大的权力范围，让外界越发抱怨这一流程可能会被赤裸裸地用于政治目的。很多鹰派反华人士与总统一样担心TikTok和微信的影响。然而，总统的甲骨文收购建议倒是让国会和公司高管们一片哗然（甲骨文的联席董事长拉里•艾利森在今年年初为总统举办了一个金额不菲的筹资活动）。

前司法部律师弗雷明问道：“在CFIUS这件事情上，我们难道已经打破了固有的界限，并迈入了一个可以任由总统以超乎人们想象的方式进行干预和干涉的新世界吗？有这样一位总统，所有的交易都没法开展了。”至于TikTok事件是否只是一次性的，以及新总统（无论哪个党派）上任之后是否还是会将地缘政治与商业混为一谈，依然有待人们观察。

日渐严苛

自1975年创建以来，CFIUS缓慢地从一个不起眼的监管小机构发展成为了贸易战武器。以下TikTok事件之前时期的一些重要时间节点：

1988年：长出獠牙

出于对日本科技统治地位的担忧，国会赋予CFIUS拒绝外国投资的权力。

1990年：交易无望

老布什政府利用CFIUS下令一家中国公司剥离其MAMCO Manufacturing公司，这是一家位于西雅图的飞机零部件制造商。

2006：迪拜港口世界公司事件

迪拜港口世界公司财团达成一项交易，以获取美国6个海港的控制权。CFIUS批准了这项计划，但国会投票表决要求阻止该交易。

2012年：随风消散

奥巴马总统下令中国企业旗下公司拉尔斯控股公司剥离其在俄勒冈州海军基地附近收购的风力发电厂。

2018年：拒绝交易的艺术

特朗普总统要求CFIUS禁止新加坡博通公司以1170亿美元恶意收购芯片制造商高通的交易。